Zagadnienia proceduralne w ocenach oddziaływania na środowisko

Anna Bala, 12 czerwca 2017 r. / 12 czerwca 2017

Procedura sprawnej oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia wymaga aktywnego współdziałania wszystkich stron postępowania: inwestora, autora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, organów opiniujących, organów współdziałających, społeczeństwa, a także organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Bardzo ważne jest, aby zachodziła pozytywna relacja pomiędzy tymi organami, a w szczególności na linii inwestor – organ ochrony środowiska. Brak porozumienia na tej linii może wydłużyć czas wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z prawem wspólnotowym oraz krajowym, postępowanie dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko (ooś) stanowi istotny element procesu inwestycyjnego. Procedura ta jest jednym z podstawowych narzędzi zarządzania ochroną środowiska, wpisującym się w zasadę zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa ooś) przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie obejmujące w szczególności:

  • weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (raport ooś),
  • uzyskanie opinii oraz uzgodnień wymaganych ustawą,
  • zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym.

Występujące często błędy, bądź niekompletność dokumentów mogą znacząco wydłużyć czas wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poniżej przedstawiono najczęściej popełniane błędy wymieniane przez Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska w Polsce trakcie ich pierwszych 5 lat pracy.

zamów ocenę oddziaływania na środowisko

Główne problemy związane z procedurą wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i oceny oddziaływania na środowisko:

  • Niewystarczająca jakość dokumentacji środowiskowej; brak precyzji we wniosku, bądź brak ostatecznych ustaleń w zakresie przedsięwzięcia – konieczne są wielokrotne uzupełnienia informacji m.in. o:
  • kwalifikacji i parametrach przedsięwzięcia,
  • elementach i organizacji procesów technologicznych,
  • stosowanych urządzeniach, rodzaju technologii, planowanej produkcji,
  • występowaniu roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową,
  • wycince drzew, działaniach minimalizujących i kompensujących,
  • klimacie akustycznym i występującej najbliżej zabudowie mieszkaniowej,
  • wytwarzaniu odpadów,
  • wpływie na wody powierzchniowe i podziemne.

Liczne uzupełnienia wniosku sprawiają przedłużenie procedury uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

  • Problemy prawne:
    • brak uregulowań prawnych dotyczących niektórych przedsięwzięć – np. elektrowni wiatrowych – brak określeń dotyczących ich lokalizacji; uregulowanie tych kwestii z pewnością uspokoiłoby społeczeństwo, dla których takie przedsięwzięcia często wywołują konflikty społeczne, ponadto usprawniłoby ocenę oddziaływania na środowisko.
  • Działania inwestorów – często skutkują przedłożeniem terminu postępowania administracyjnego, są to m.in.:
    • celowe „zmniejszanie” inwestycji – np. wskazywanie remontu danej inwestycji zamiast przebudowy (remonty nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko),
    • próby dzielenia przez inwestorów przedsięwzięć, które są powiązane ze sobą technologicznie w ramach uzyskania odrębnych decyzji,
    • pomyłki lub świadome określanie nieprawdziwych informacji, bądź też ukrywanie stanu istniejącego m.in. nie określanie prawidłowych ilości powstałych odpadów, bądź substancji niebezpiecznych,
    • wnoszenie niekompletnych dokumentów – np. składanie kart informacyjnych przedsięwzięcia oraz raportów oddziaływania na przedsięwzięcie, które nie mają uwzględnionych wszystkich informacji określonych w ustawie ooś.
  • Brak współpracy pomiędzy inwestorem, a jego pełnomocnikiem – problemy te także mogą wydłużyć postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:
    • złożenie przez pełnomocnika wniosku o wydanie decyzji o inny wariant realizacyjny, niż zaplanował to inwestor.
  • Brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego:
    • brak takich dokumentów jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, bądź studiu uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sprawiają, że inwestorzy planują przedsięwzięcia w miejscach poza zwartą zabudową,
    • często decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w dowolnej lokalizacji, czego skutkiem są konflikty społeczne – np. próba usytuowania uciążliwych przedsięwzięć niedaleko zabudowy mieszkaniowej.
  • Bezużyteczność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp):
    • występujące bardzo ogólnikowe zapisy w mpzp, które na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach trudno zinterpretować, czy charakter przedsięwzięcia jest zgodny z obowiązującym prawem miejscowym,
    • stosowanie w mpzp nieprecyzyjnych sformułowań m.in. „usługi nieuciążliwe dla środowiska” bez określenia zakresu jakie usługi są dopuszczalne, sprawia to duże problemy w interpretacji,
    • ogólne zapisy m.in. „usługi nieuciążliwe” lub „usługi” pozwala na lokalizację przedsięwzięć w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej ze względu na brak prawnej definicji.
  • Problem z zaklasyfikowaniem przedsięwzięć nie wymienionych w rozporządzeniu – postępowanie dla inwestycji nie będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko; gdy przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wnosi się o zaopiniowanie pod kątem formalnym przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.
  • Zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – według art. 87 ustawy ooś, który określa, że w przypadku zmian w przedsięwzięciu dla którego wydano już decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepisy takie jak do jej wydania:
    • w przypadku, gdy należy zmienić określone wcześniej zasady określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oznacza to przedłożenie po raz kolejny karty informacyjnej przedsięwzięcia, czyli należy całą procedurę zacząć od początku – z punktu widzenia inwestora jest to niepotrzebne marnowanie pieniędzy i czasu,
    • brak możliwości przedłożenia tylko uaktualnienia raportu o oddziaływaniu na środowiska jako załącznika do wniosku o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – co skracałoby czas postępowania.
  • Pomyłki w określeniu lokalizacji inwestycji (np. numerów działek ewidencyjnych) co skutkuje wszczęciem postępowania od początku – analiza w zakresie zgodności lokalizacji planowanej inwestycji powinna zostać przeprowadzona na początkowym etapie postępowania administracyjnego, ponieważ sprzeczność planowanej inwestycji uniemożliwia określenie warunków środowiskowych; ważnym jest, aby sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami mpzp została wykazana jak najszybciej, co zabezpieczy wnioskodawcę przed ponoszeniem niepotrzebnych kosztów, np. kosztów związanych z przygotowaniem dodatkowej dokumentacji (raportu); stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie:
    • lokalizacja planowanej inwestycji musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp), w tym w szczególności z lokalizacją i innymi szczegółami (np. określone parametry techniczne).
  • Błędna kwalifikacja przedsięwzięcia – często organy samorządowe nie dokonują weryfikacji kwalifikacji bazując na nazwie przedsięwzięcia, a jego kwalifikacja zależeć powinna od charakterystyki inwestycji.
  • Brak analiz odnośnie skumulowanego oddziaływania – w polskim prawie nie określono szczegółowego zagadnienia odnoszącego się do kumulacji oddziaływań, metod ich określenia, norm, a nawet definicji; nie uregulowano także sposobu postępowania w przypadku stwierdzenia możliwości kumulowania się oddziaływań pochodzących od dwóch lub większej ilości przedsięwzięć; co skutkuje problemami podczas m.in.:
    • skumulowanym oddziaływaniu na klimat akustyczny: często planowane przedsięwzięcie może wiązać się z oddziaływaniem skumulowanym innych przedsięwzięć realizowanych na pobliskim terenie, ważne jest wykonanie odpowiednich analiz akustycznych, które określą oddziaływanie skumulowane; w przypadku wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego hałasu na terenach zamieszkałych przez ludzi należy zastosować rozwiązania zmniejszające negatywne oddziaływanie m.in. ograniczyć czas pracy danego przedsięwzięcia w porze nocnej, zastosować ekrany wygłuszające,
    • skumulowanym oddziaływaniu na jakość powietrza atmosferycznego – wątpliwość przeprowadzonych analiz oddziaływania skumulowanego może budzić wątpliwości co do zasady dokonywania analizy skumulowanego wpływu na jakość powietrza atmosferycznego oraz sposobu dokonania obliczeń; w polskim prawie nie jest szczegółowo określone, czy przeprowadzane obliczenia stężeń zanieczyszczeń mają być oparte o dane dotyczące lokalizacji emitorów, ich poszczególne parametry oraz wielkości emisji zanieczyszczeń, czy też należy również ująć do obliczeń aktualne tło zanieczyszczeń,
    • skumulowanym oddziaływaniu wynikającym z emisji odorów – przedsięwzięcia związane z hodowlą zwierząt wiążą się z eksploatacją dużych uciążliwości zapachowych, które stanowić mogą źródło licznych konfliktów społecznych; trudność w postępowaniach dotyczących wyżej wymienionych przedsięwzięć wynika z braku regulacji dotyczących wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metod oceny zapachowej jakości powietrza; istotny problem związany z oddziaływaniem skumulowanym stanowi także emisja niezorganizowana jak np. powstająca podczas nawożenia pól nawozem naturalnym.
  • Różnice w podejściu wnioskodawców do postępowania administracyjnego – często jakość dokumentów, bądź czas składania uzupełnień dokumentów zależny jest od tego czy wnioskodawcą jest inwestor prywatny, czy też gmina, poniżej przedstawiono różnice pomiędzy tymi dwoma wnioskodawcami:
    • inwestor prywatny przedkłada dokumenty lepszej jakości, o mniejszej ilości popełnionych błędów, w wyznaczonych terminach, szybciej także reaguje na informację o uzupełnieniu materiału dowodowego,
    • gdy wnioskodawcą jest gmina często terminy są niedotrzymywane, dokumenty są gorszej jakości, a także występuje mniejsza dbałość o przestrzeganie przepisów prawa,
    • zbyt późne składanie wniosków o wydanie decyzji środowiskowych w przypadku chęci dotrzymania terminów określonych przez różne fundusze pomocowe,
    • wywieranie presji na pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w celu szybszego zakończenia wydawania opinii, przy jednoczesnym złożeniu dokumentu o słabej jakości merytorycznej.
  • Konflikty społeczne (protesty i sprzeciwy) pozbawione podstaw merytorycznych – często spowodowane niewiedzą społeczeństwa o danym przedsięwzięciu.
  • Uchybienia popełniane przez organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:
    • próby przenoszenia odpowiedzialności na Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska za postępowania prowadzone przez organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
    • nieakceptowanie przez organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) lub interpretowanie zapisów określonych w mpzp w sposób przychylny dla inwestorów (często prowadzone są postępowania dla inwestycji, które są niezgodne z mpzp),
    • przesyłanie niezweryfikowanych wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (RDOŚ) – brak wcześniejszej weryfikacji skutkuje prowadzeniem bezprzedmiotowych postępowań (uzupełnienia z zakresem raportu lub KIP ustanowionych w ooś),
    • przesyłanie wniosków o zaopiniowanie lub uzgodnienie bez określonych przez ustawę ooś załączników (np. bez mpzp lub informacji o jego braku, bez wniosku o wydanie decyzji),
    • przedkładanie wadliwych lub nieadekwatnych wypisów i wyrysów z mpzp (np. często treść wypisu jest niespójna z wyrysem),
    • brak prawidłowo sformułowanej opinii na temat klasyfikacji akustycznej terenu przy wnioskach przekazywanych do RDOŚ (w przypadku gdy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania akustycznego),
    • nieprzesyłanie do RDOŚ wykazu stron postępowania,
    • wszczynanie postępowań niezgodnie z kompetencjami,
    • omyłkowe stosowanie ustawowego trybu przewidzianego dla udziału stron postępowania (zawiadomienia stron obwieszczeniem w trybie art. 49 ustawy kpa) z zapewnieniem możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, które określa ustawa ooś,
    • rzadko występująca weryfikacja materiału pod względem merytorycznym – przekazywanie materiału bez weryfikacji do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska,
    • nie branie pod uwagę przez gminy postanowień RDOŚ o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,
    • nieuwzględnianie szczegółowo określonych realizacji inwestycji określonych przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, bądź wybieranie wyłącznie tych warunków, którą są mniej problematyczne dla inwestora, a pomijanie tych kłopotliwych, które wymagałyby większego zaangażowania oraz staranności podczas realizacji przedsięwzięcia,
    • zbyt małe zaangażowanie organów prowadzących postępowanie główne.
  • Zmiana przepisów:
    • aktualizacja przepisów sprawia wydłużenie procedury oceny oddziaływania na środowisko ze względu na potrzebę przedłożenia aktualizacji, co sprawia, że wpływa to na przesunięcie terminu uzyskania decyzji środowiskowej,
    • często brak chęci złożenia aktualizacji dokumentu, wtedy gdy proces inwestycyjny jest bardzo zaawansowany, a perspektywa finansowania przedsięwzięcia w bliskim czasie, sprawia, że inwestycja poddawana jest bardziej restrykcyjnym normom.
  • Brak porozumienia miedzy organami administracji oraz inwestorami:
    • brak porozumienia pomiędzy organami biorącymi udział w procesie inwestycyjnym, a inwestorem może doprowadzić do sytuacji w której inwestor nie może uzyskać decyzji umożliwiającej realizację inwestycji; taki brak porozumienia może być także przyczyną utraty unijnego dofinansowania (przykładem takiego braku porozumienia mogą być sprzeczne decyzje Regionalnych Dyrektorów Ochrony Środowiska, a Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków),
    • brak formalnych (prawnych) podstaw do podjęcia współpracy przez wyżej wymienione organy lub wspólnego działania na zasadzie współdecyzyjności.
  • Zakres uprawnień organizacji ekologicznych:
    • szeroki zakres uprawnień organizacji ekologicznych w postępowaniach które wymagają udziału społeczeństwa, mogą spowodować przedłużenie się procesu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej,
    • możliwość złożenia przez organizacje ekologiczne odwołania od wydanej decyzji, mimo iż nie brały udziału we wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania.
  • Metodyki stosowane do analiz:
    • niezgodność zastosowanych analiz zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ze wskazaniami organu ustalającego zakres raportu.
  • Niska jakość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym ogólnikowość warunków, ignorowanie warunków wskazanych przez organy uzgadniające, brak uzasadnienia merytorycznego dla nakładanych warunków, czy też nie odnoszenie się do uwag składanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa.
  • Niską jakość kart informacyjnych przedsięwzięcia (KIP) i raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (raport ooś); brak uwzględnień doświadczeń ze wcześniejszej współpracy z RDOŚ co sprawia, że w kolejnych dokumentach powielane są identyczne błędy.

Przyspieszenie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwe poprzez sporządzanie szczegółowych KIP (często potocznie zwanych rozszerzonym KIP), np. posiadających szczegółową analizę emisji zanieczyszczeń do środowiska (hałas, powietrze), jak również szczegółowy opis przyrodniczych elementów środowiska, pozwalają przyśpieszyć procedury administracyjne. Dokładna wiedza o przedsięwzięciu w wielu przypadkach pozwala odstąpić od oceny oddziaływania na środowisko, co z kolei wiąże się z brakiem obowiązku sporządzania raportu, dodatkowo szczegółowo sporządzony KIP jest pomocny podczas uszczegółowiania zakresu raportu, w przypadku kiedy przeprowadzenie ooś jest potrzebne.

Propozycje rozwiązania wyżej wymienionych problemów:

  • Organizowanie szkoleń, warsztatów dla organów wydających decyzję, organów z nimi współdziałających oraz inwestorów.
  • Wprowadzenie skutecznego egzekwowania od autorów raportów oceny oddziaływania na środowisko odpowiedzialności za informacje zawarte w raporcie.
  • Utworzenie listy osób uprawionych do opracowywania dokumentów środowiskowych (rzeczoznawców, ekspertów, biegłych) – zmniejszenie ilości osób niekompetentnych, które wykonują raporty, karty informacyjne przedsięwzięcia.
  • Wprowadzenie instrumentów sprawdzających rzetelność informacji przedstawionych w raportach ooś poprzez np. wyposażenie RDOŚ w programy do modelowania hałasu i zanieczyszczeń powietrza oraz wprowadzenie uregulowań w takim zakresie – ułatwiłoby to weryfikację wykonania rzetelności modelowania zawartego w raporcie.
  • Monitorowanie całego postępowania w ramach współdziałania, poprzez m.in. kontakt z pracownikami gminy w sprawach trudnych i skomplikowanych.
  • Wspieranie organów właściwych do wydania decyzji środowiskowej poprzez informowanie o zaistniałych nieprawidłowościach i zagrożeniach dla procedury, a w końcowym etapie szczegółowe określanie warunków realizacji, w tym wskazywanie w pouczeniach sposobu przygotowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach aby została ona wydana w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami prawa w tym zakresie (tu znajduje również miejsce precyzyjne określanie przydatnych wskazówek dla organu prowadzącego postępowanie główne np. w kwestii konieczności powtórzenia udziału społecznego).

Jak wskazuje Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, powyższe rozwiązania sprawiłyby bardziej rzetelne przygotowanie dokumentacji przez inwestorów, co za tym idzie szybsze przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko. Prawidłowe przeprowadzenie procedury zmniejszy ryzyko opóźnień realizacji inwestycji.

Literatura:

  • Zagadnienia proceduralne w ocenach oddziaływania na środowisko; wyniki prac Grupy Roboczej ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko funkcjonującej w ramach sieci „Partnerstwo: Środowisko dla Rozwoju”; Generalne Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa, rok 2013.
  • Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016 poz. 353).

Kontakt

Oceń ten post